│张建伟*
[摘 要] “捕诉合一”抑或“捕诉分立”,是检察机关内设机构职能分工上的调整,并不会产生诉讼法效力上的差异。无论从理论层面还是实践层面而言,“捕诉合一”均存在合理性,具体表现为:可以避免对同一案件进行重复审查,有利于精简检察机关内部业务流程,能够发挥刑事诉讼机制内的制约作用,等等。“捕诉合一”之后,审查批准逮捕和审查起诉两个审查环节并没有被取消,同一检察官由于既承担批捕也承担起诉工作,对于案情更为熟悉,反而可以提升侦查监督效率。
“捕诉合一”或者“捕诉分立”本为检察机关内设机构职能分工上的调整,但批准逮捕权的行使涉及犯罪嫌疑人的人身权利,因此对于“捕诉合一”,理论界存在支持与反对两种不同的观点。
一、“捕诉合一”的合理性
笔者对于捕诉合一,不持反对态度,理由如下:
其一,“捕诉合一”或者“捕诉分立”,属于检察机关内部的职能分工,涉及的是内设机构如何设置等组织法意义上的问题,并不影响诉讼的程序效力。批准逮捕与提起公诉,属于检察机关的基本职权,这两项权力曾经由检察机关同一部门行使,即刑事检察部门;后来,分由不同部门办理,即批捕部门(后改称“侦查监督部门”)与公诉部门。这种捕与诉的分与合,不因捕与诉的分合而产生诉讼法效力上的差异。因此,“捕诉合一”不存在诉讼法理上的障碍。
其二,“捕诉合一”可以避免对于同一案件的重复审查。在“捕诉分立”的情况下,由负责审查批准逮捕的检察官进行阅卷、讯问和核实证据,提出逮捕与否的意见;后将案件返回公安机关进行后续的侦查活动,案件侦查终结后,再度移送检察机关审查起诉,由公诉部门的检察官审查决定是否起诉,同样在零起点上进行阅卷、讯问和核实证据,提出起诉与否的意见。在“捕诉合一”的情况下,审查批捕和审查起诉由同一部门同一检察官办理,这意味着对于同一案件可以进行递进式审查,其办案效率有所提高。显然,面对检察机关人案矛盾突出的现状,“捕诉合一”对于缓解这一矛盾有一定的积极作用。
其三,“捕诉合一”,可以精减检察机关内部业务环节,实现部门业务的整合。检察机关部门整合工作早在前几年已经展开,包括将公诉部门与批捕部门合并为“刑事检察部”在内的“大部制”改革。此前“大部制”改革只是将若干部门划为一“部”,缺乏真正的部门合并和办案人员的整合。“捕诉合一”是在原来“大部制”改革的基础上更进一步,将部门进行合并,对办案人员的具体职能进行调整,使“大部制”实质化,打通各部门间的壁垒。
其四,“捕诉合一”,在减少内部环节的同时,有利于激活刑事诉讼机制内的制约作用。多年来,我国司法体制注重内部制约,设置了较为细致的行政化的内部制约环节,实行上级对下级和部门与部门之间的内部制约,发挥了一定的权力制约功能,有助于保障办案质量,但是,也存在着注重检察体制内部的制约而忽视刑事诉讼程序内的制约机制的问题,造成对刑事诉讼机制制约的弱化。按照刑事诉讼程序的设计,对于检察机关的批捕工作,公安机关认为不批准逮捕决定有错误的,有权提出复议、复核,一旦公安机关提出复议,原作出决定的检察机关应当审核原作出的决定有无错误,对于提出复核的案件,由上一级检察机关审核原作出的不批准逮捕决定有无错误;对于检察机关的审查起诉工作,公安机关认为不起诉决定存在错误的,同样有权提出复议、复核,从而启动原作出决定的检察机关或者上一级检察机关对于不起诉决定进行审核,另外,被害人和被不起诉人皆可以提出申诉,同样能够启动原作出决定的检察机关或者上一级检察机关对于不起诉决定进行审核;检察机关提起公诉,该案件进入审判程序,形成控辩审三方制约的格局,由审判机关对于起诉案件的质量进行把关。可见,刑事诉讼程序中这些制约机制的作用应有效发挥。
其五,“捕诉合一”更有利于检察官对于侦查活动的引导。公安机关的侦查与检察机关的起诉具有诉讼程序上的承接关系,也具有职能上的一致性,侦查是提起公诉的准备活动,具有为公诉提供证据、缉捕犯罪嫌疑人和保障诉讼顺利进行的作用,本质上属于控诉职能,与检察机关履行提起公诉、出庭支持公诉的控诉职能具有一致性。公诉检察官在审查起诉、出庭公诉等诉讼活动中,通过审查案件、核实证据等活动,形成对于侦查中要查清哪些事实、收集哪些证据、注意哪些取证规范的认识和经验,这些认识和经验可以用于引导侦查机关办理案件。在“捕诉分立”的情况下,侦查活动由侦查监督部门检察官与侦查人员形成对接,公诉检察官不了解案件情况和侦查情况,无法及时对侦查活动进行引导,至案件到了审查起诉阶段,公诉部门检察官才能介入案件的办理,一些引导意见可能会因案件时过境迁而无法发挥实际作用,这种检察引导侦查的滞后现象有望通过“捕诉合一”得以改观。
其六,“捕诉合一”是一种客观存在,非自改革始有“捕诉合一”。首先,从检察系统层面看,检察机关既行使批捕权,也行使起诉权,这两项职权集于检察机关同一主体手中,这就是客观存在的“捕诉合一”。其次,检察机关近些年来新设置了一些部门,如未成年人检察部门就存在“捕诉合一”的现象——这样的部门既承担批捕工作,也承担起诉工作。如今是由局部的“捕诉合一”转向全面的“捕诉合一”,以提高诉讼效率、提升检察引导侦查的能力和适应检察机关内设机构改革与职能调整的需要。
其七,依据案件类型重新划定检察机关内部司法职能部门的需要。检察机关内设机构设置,原本按照单一逻辑作出安排,这就是依据检察职能作为划分内部机构的标准,将内部主要司法职能部门划分为侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门(后改称“刑事执行检察部门”)等。后来检察机关内部司法职能部门的划分,在原来的划分标准之外,又增加了一个新的标准,就是根据案件类型划分,形成两种机构设置逻辑的叠加,如未成年人检察部门,即是根据案件类型(诉讼主体特殊性)设置的部门。因此,检察机关依据案件类型重新划定检察机关内部司法职能部门,改变单纯依据检察职能划分的标准,就需要进行“捕诉合一”。
二、对“捕诉合一”的不同认识(略)
三、对“捕诉合一”不同观点的辨析
第一,关于批捕权与公诉权性质不同的观点。以这一观点反对“捕诉合一”的论者,实际上是将批捕权转给法院行使的主张者,期望像许多国家那样实行司法令状制度,由法官签发逮捕证、羁押令,反对检察机关作为控诉方享有批准和决定逮捕的权力。从国家权力划分的角度看,司法权本质上是一种判断权。关于检察机关行使的权力究竟属于司法权还是行政权,各国宪法的定位并不一致,有的将其定位为司法权,有的将其定位为行政权,即使将其定位为行政权,一些国家也认为检察机关是一种特殊的行政机关,需要具备高度的独立性,不同于其他行政机关,故称其为“准司法机关”。在我国,检察机关属于司法机关,其行使的批捕权、公诉权,都可以视为广义的司法权的范畴。因此,批捕权由属于司法机关的检察机关行使,并不存在体制上的障碍。
至于审查批准逮捕的方式,有的国家采取的是听证这一类近似开庭审判的方式,也有国家采取类似于行政审批的方式。另外,以类似庭审方式进行审查决定,往往需要在听证后即时作出决定,效率自然很高,但质量是否一定优于我国的审查方式,难以遽言。有的学者批评法官签发逮捕令时不过是侦查机关的“橡皮图章”,而我国检察机关在审查批准逮捕中严格把关,是公认的事实,并未出现批捕权滥用的弊端。在我国,绝大多数审查批准逮捕的案件并无争议,不必以听证方式进行审查。
一般地说,权力的属性与行使权力的机关的属性是一致的,即司法机关行使的是司法权,行政机关行使的是行政权,立法机关行使的是立法权。因此,即使立法机关进行质询或者专门调查,采取与司法审判近似的听证会的形式,这种权力仍然属于立法权范畴,不认为具有司法权属性。同一权力的性质归属,取决于行使权力的主体在国家权力体系中的定位。当然,也有例外情况,如司法机关内部的权力,并非都属于司法权,有的属于行政权,这就是司法机关内部的司法行政权。
检察机关行使办理案件的权力,因其司法机关的行为,自应属于司法权属性。不仅如此,检察机关在办理不同诉讼环节的案件时,其角色也非一成不变:检察官在审查批准逮捕和审查起诉过程中,是“法官”角色,在法庭审判中出庭支持公诉,是“控告者”角色。易言之,检察机关在审查批准逮捕和审查起诉过程中,与法官的作用并无二致。另外,审查起诉与审查批准逮捕一样,都具有司法权性质,难以清楚划分为批准逮捕就是司法权、审查起诉就是行政权。因此以批捕权属于司法权、公诉权属于行政权为理由反对“捕诉合一”,理据不足。
批捕权(羁押权)只能由法院行使,与刑事司法的历史发展状况不符。检察机关与法院均曾行使批捕权(羁押权),日本法学家冈田朝太郎曾言:“羁押者,指在审判未决以前逮捕嫌疑人而监禁之命令而言。审判衙门(与检察厅)均有发给此命令之权。其具强制力,固不待言。”①我国晚清和民国时期,刑事诉讼法均规定,侦查中的羁押,由检察官决定,审判中的羁押,由法官决定。1928年增修的刑事诉讼条例第75条规定:“羁押被告应用押票。”同时规定:“发押票之权,侦查中属于检察官;预审中属于预审推事;审判中属于法院或受命推事,但检察官以受检察长之命令者为限。”刑事诉讼法第67条规定“羁押被告,应用押票”的同时规定:“发押票之权,侦查中属于检察官;审判中属于审判长或受命推事;但检察官于发押票后,应陈明羁押理由于首席检察官。”如今我国台湾地区羁押权已经转为由法官行使,检察官认为需要羁押或者延长羁押的,应当向法院申请羁押或者延长羁押,法院以开羁押庭或者延押庭的方式进行审理和裁决。这种做法,参考国外立法例而实行之,其目的是制约侦查权(在台湾地区,检察机关是唯一的侦查主体),实现法院的司法权对检察机关侦查权的制约。
我国刑事诉讼中实行的批捕制度,与晚清和民国时期的制度近似,但并非沿习旧中国的刑事诉讼制度,而是仿习苏联的刑事诉讼制度。在苏联,“羁押有时也叫侦查中的逮捕,这种强制处分的实质就在于剥夺犯罪嫌疑人的自由。由于苏联宪法第127条宣布了公民的人身是不可侵犯的,因此剥夺自由这种强制处分只有根据法院的决定或者检察长的批准才能采用。由此可见,侦查员所作的关于选择羁押作为强制处分的决定必须由检察长批准。未得这种批准而在侦查中实行逮捕乃是非法的行为,采用这种处分的人就要负越权行为的刑事责任。”②对照我国宪法和刑事诉讼法关于决定和批准逮捕的规定,不难发现这些规定与苏联相关制度的继受关系。
另外,我国检察机关职权调整之后,对于侦查权的控制主要体现为对于公安机关行使的侦查权的控制。需要指出的是,大陆法系一些国家或者地区的主要侦查机关甚至唯一侦查机关是检察机关,因此对于侦查权的控制体现为羁押权由法院行使。在许多英美法系国家,警察机关与法院之间,没有强大的检察机关介于其间,需要法院直接依司法权对警察机关的侦查权加以制约。当然,法院的诉讼角色也是这类制度的重要基础:法院被认为比检察机关更为中立,法官角色有利于发挥对于审前程序的制约作用。这种域外制度对于我国未来司法制度改革当然有重要的借鉴意义,但对于“捕诉合一”的做法,没有太多的讨论意义。
第二,关于“捕诉合一”削弱侦查监督职能的观点。“捕诉合一”确实可能造成一个结果,即侦查监督职能因批捕和起诉工作的重压而有所削弱。不过,需要指出的是,我国检察机关的侦查监督主要体现为两个环节,一是审查批准逮捕,二是审查起诉。“捕诉合一”以后,这两个审查环节并没有被取消,只是由同一部门、同一检察官来承担检察工作,通过两个审查环节发现侦查中存在的违法问题并予以纠正的监督效果并没有变化,同一检察官既承担同一案件的批捕也承担起诉工作,对于案情更为熟悉,有利于提高侦查监督的效率。
第三,关于“捕诉合一”影响公诉质量的观点。笔者认为,在“捕诉合一”开始后的一定时期,确实可能出现原来从事批捕工作的检察官难以适应公诉工作的问题。但是,随着刑事检察部门人员整体业务水平能力的提升,可以避免公诉案件办案质量下滑。
第四,关于“捕诉合一”会使冤错案件发生可能性大大增加的观点。“捕诉合一”以后,审查批准逮捕和审查起诉两个审查环节并没有被取消,犯罪嫌疑人和辩护人仍然可以在两个审查环节进行辩护。不仅如此,“捕诉合一”并非“控审合一”,检察机关的起诉质量还有“以审判为中心”之下的法院通过行使审判权予以把关,所谓“捕诉合一”以后冤错案件发生的可能性大大增加的言论没有根据。
第五,关于“捕诉合一”对捕与诉存在负面影响的观点。只要预期犯罪嫌疑人能够被定罪,而且符合逮捕条件,为了保障诉讼活动的顺利进行和未来裁判的执行,我国刑事司法中会选择批准逮捕,并不因“捕诉分立”而有所不同。批捕率本身并不是衡量检察机关履行“司法审查”职责良莠的唯一标准,关键是得到批捕的案件是否符合批准逮捕的条件。逮捕率的降低,需要通过如电子脚镣之类技术应用,使羁押之外的人之可控性得以增强,才能较好实现。有观点认为,同一检察官对于同一案件既进行批捕又审查决定是否提起公诉,可能在案件公诉质量不高的情况下坚持起诉,从而造成某些不必起诉的案件也被起诉。这属于过虑担忧。因为起诉不等于案件就此终结,还需要经过法庭审判来检验,起诉质量不高,法院判决无罪的可能性变大,对于检察官来说,势必压力更大,因此仅因自己批捕过就将案件起诉到底的倾向性,未必成为现实中真实存在的问题。
(节选自《人民检察》2018年第14期)
注解:
*清华大学法学院教授。
①[日]冈田朝太郎口授,汪有龄译述:《刑事诉讼法》,中国政法大学出版社2012年版,第55页。
②[苏]切里佐夫著:《苏维埃刑事诉讼》,中国人民大学刑法教研室译,法律出版社1955年版,第290页。
